致地方政府主政者——
突圍，就應完成“兩個轉變”
住房制度改革與土地“招拍掛”制度成就了我國的城市化，帶動了我們這個農業國向工業化、信息化與現代化國家全面轉型，助力了我國經濟20多年的高速增長。這個階段，土地財政作為核心工具，通過資源集中與配置，完成了城市大規模基礎設施的原始積累和產業布局。國家統計局統計，2024年我國城鎮化率67%，意味著超9.4億人居住在城鎮，我們這個發展中國家的城鎮化率已接近發達國家水平。超前的投資和建設也意味著我國的城市“大規模投資建設”已完成，傳統“造城運動”式的增量擴張也難以為繼。土地財政的路徑依賴引發系列問題，如資源錯配、結構失衡、地方政府債務高企、財政能力可持續性下降等矛盾亟待解決。單一公共財政治理模式已無法應對“存量資產盤活”“債務風險化解”“公共服務提質”的多重需求，亟需建立新的社會治理倫理支持社會的根本性轉變，保障社會的可持續發展。經濟發展的本質在于通過效率變革推動資源資產高效流動與增值。為實現這個理論目標，地方社會治理應實現“兩個轉變”，即：從管理城市轉向運營城市轉變，從公共財政轉向公共金融轉變。管理城市側重于城市規劃、建設、維護、民生保障等基礎性工作，旨在通過投資形成資產、完善城市功能。運營城市則強調在充分識別城市資源稟賦的基礎上，運用政策、市場與法律手段，對城市資源進行整合、優化與創新，實現資產增值與城市發展效益最大化。管理城市是投入導向型社會治理模式，運營城市是價值導向型社會治理模式。
維度 | 管理城市（傳統模式） | 運營城市（轉型模式） |
核心邏輯 | 基于城市缺陷與發展需求，以“投入”方式完善功能 | 基于現有資源稟賦，以“市場化運作” 方式實現資產增值 |
目標導向 | 增加城市功能、提升居民便利性 | 形成“投入 - 回報 - 再投入”的良性循環，增強可持續性 |
關鍵手段 | 行政規劃、財政投資、基礎設施建設與維護 | 政策引導、資源整合、企業化運營、現金流創造 |
角色定位 | 政府主導的“建設者”“管理者”“管人管事” | 政府引導的“資源盤活者”“價值賦能者”“規則制定者” |
1.城市化換擋。大規模基礎設施建設已近尾聲，城市競爭焦點從“規模大小”轉向“運營效率”與“現金流能力”；2.債務風險倒逼。若無法通過運營歷史投資形成的資源資產，那么歷史投資就轉化成了地方政府當下沉重的債務；3.功能需求升級。城市作為“加載公共服務的空間平臺”，公共服務能否商業化交易是其與農村的核心區別，運營城市本質是激活這一核心屬性。1.理順權責邊界。政府不直接運營資產，核心職責是搭建制度框架、引導和鼓勵市場主體積極參與；2.動員存量資源。動員本地更多的閑置、低效資產及經濟要素，投向本地高需求領域，創造穩定現金流；3.確認價值實現。通過信用制度貼現未來收益，擺脫對“資本積累”的傳統依賴，實現資產持續增值。公共財政是通過稅費方式集中社會資源，并為社會提供公共產品與服務，彌補“市場失靈”。公共金融是以公共服務產生的穩定收益為基礎，通過金融市場募集資金，投入“市場調節失靈”的領域。核心差異是“行政分配”還是“市場配置”。現代國家的社會治理保障模式，如社保、醫保、民生供給等，多為西方國家構建的市場型調節模式，而公共財政為原蘇聯創造的投入型管理模式。當一種模式不能持續解決社會矛盾時，嘗試一種新模式也許會柳暗花明。
維度 | 公共財政（傳統模式） | 公共金融（轉型模式） |
核心邏輯 | 以行政化方式集中社會資源（稅費為主），彌補“市場失效” | 以市場化方式募集金融資本（資產證券化為主），彌補 “市場調節失靈” |
資金來源 | 社會稅費收入、財政轉移支付 | 金融市場融資（債券、資產支持證券等） |
運作方式 | 計劃分配、收支管理、重投入輕回報 | 資產定價、市場流通交易、重收益與可持續性 |
風險控制 | 依賴財政收支平衡，易出現 “寅吃卯糧” | 依賴資產流動性與收益穩定性，風險可市場化分散 |
1.公共財政模式難以為繼。土地財政不可持續，導致財政收入增速放緩、地方政府債務期限錯配問題突出、單純依賴稅費與短期債務無法支撐長期公共服務和民生需求；2.公共金融的核心價值。通過將穩定收益的公共服務資產轉化為標準化金融產品，既破解歷史債務難題，又為新基建、短板弱項提供長期資金，可實現 “債務 - 資產” 的良性負債循環。1.基礎性設計。運用產權制度、商業模式與金融市場，確保資源資產轉化的金融產品具備“安全、流動、收益穩定”的核心屬性；2.資產金融化運作。將收費類公共服務打包為標準化金融產品，在資本市場流通，化解地方政府債務期限錯配；3.發揮市場主體共識。更多合格市場主體才是一個地區經濟的未來。要建立“不越位、不缺位、不錯位”的市場主體服務共識，尤其是市場主體規范管理、穩定現金流、清晰經營模式與利潤能力的短板弱項上，要建立共識生態；4.風險界定核心。債務不是風險，債務形成的資產是否具備流動性與增值能力才是衡量債務是不是風險的標尺。地方政府從“行政主導的投入型治理”向“市場主導的價值型治理”轉變，債務困境才能有效破解，公共服務才能提質，經濟可持續增長才能長效。兩個轉變中，“從管理到運營”是基礎 —— 因為只有城市具備可持續的運營能力與現金流，“從財政到金融”才能落地，“從財政到金融”是支撐 ——因為公共金融才能為城市運營提供長期資金與市場化機制，反哺城市運營能力的提升。“道明,則國日強;道幽,則國日削。”如果確定了兩個轉型目標，剩下的就是設計什么樣的技術、方法，突圍就是時間問題了。
撰稿：中正咨詢 劉建民
